Après une nuit de discussions, les chefs d’Etat et de gouvernement se sont mis d’accord le 8 février dernier sur les perspectives financières pour la période 2014 – 2020. Ce texte appelé « budget européen » n’en présente guère le caractère.
Le budget baisse : est-ce un drame?
En soi, il n’est pas choquant que, dans une période d’économies, l’Union européenne s’impose des efforts. Et les sommes allouées à l’UE (960 milliards de crédits d’engagement – 908 de crédits de paiement pour 7 ans) ne sont pas négligeables. Mais encore faut-il avoir conscience des ordres de grandeur.
Ce budget représente 1% de la richesse collective ; voilà le prix de « l’Europe » aux yeux de nos gouvernants. Il est vrai que Judas se contenta de 30 deniers pour livrer Jésus Christ.
Qu’on déplore ou approuve les économies faites par rapport aux perspectives financières précédentes (-3,4 %) ou aux propositions initiales de la Commission (- 8 %), les coupes sont limitées ; dès lors, les gouvernements « dépensiers » ne sont pas si fous, les « économes » ne sont pas si sages.
Avec ces sommes, les gouvernements promettent beaucoup : des mesures en faveur de la compétitivité et d’une croissance durable, une politique agricole commune, une politique de cohésion, ils entendent financer une politique étrangère, un budget d’aide au développement et couvrir le coût de fonctionnement des institutions.
La discussion prend donc par moments la tournure d’une guerre de postures. Un bon exemple : la différence entre les 960 milliards de crédits d’engagement et les 908 milliards de crédits de paiement 1. Le recours à une marge d’ajustement est courant, mais, en l’occurrence, celle-ci a été exploitée à des fins politiciennes, les gouvernements favorables à un budget significatif mettant en avant le chiffre de 960 milliards, les autres celui de 908 milliards.
Les déclarations des chefs d’Etat et de gouvernement à l’issue de cette nuit montrent bien l’importance de ces postures dans la dramaturgie collective : tous insistent sur la défense des intérêts de leur pays ; beaucoup en déduisent que l’UE est gagnante, peu s’osent à dire que l’UE y a peut-être perdu.
La répartition des dépenses reflète des choix du passé
Malgré la gravité de la crise, c’est l’inertie qui a gagné : ce budget n’est pas un budget de sortie de crise ; il perpétue largement des choix des années 80 du siècle dernier (priorité à la PAC, dépenses de cohésion pour les pays du Sud et de l’Est sans guère d’inventaire ; rabais en tous genres. Le rabais britannique n’a par exemple aucune justification. Il est inique car il ne compense plus un retard du pays qui en bénéficie.).
La PAC reste le premier poste (373 milliards) ; cela pourrait se concevoir si elle devenait un outil stratégique. Or, si elle est réorientée en partie vers les productions « vertes », et moins consacrée aux paiements directs, il n’y a pas de plafonnement européen des aides directes, ce qui perpétue l’une des injustices antérieures.
La cohésion économique, sociale et territoriale (325 milliards) constitue le second poste, sans que la question de l’efficacité des mannes européennes (voir la Grèce, l’Espagne, l’Irlande) n’ait été posée.
Les fonds pour les personnes démunies représentent 2,5 milliards mais la nécessaire discussion sur les politiques de pauvreté par rapport à la subsidiarité n’a pas eu lieu, pas plus que n’a été identifié le moyen d’en faire bénéficier les pauvres de tous les pays membres. A ce jour, ce programme souffre du défaut de ne pas concerner un certain nombre d’Etats (Allemagne et Royaume-Uni notamment).
L’action externe reçoit 58 milliards ; les politiques de sécurité et de citoyenneté près de 16 milliards. Le fonds de développement européen reste stable (26 milliards), les dépenses d’administration sont « contenues » à 50 milliards.
Enfin, et c’est sans doute le plus grave, ce budget « light » de l’UE à 27 n’est pas complété par la création d’un budget de la zone euro (ou zone euro et pays destinés à y entrer), permettant d’en faire une zone monétaire optimale (politiques de mobilité du travail, investissements, transferts financiers) ou de prendre des mesures contra-cycliques. La discussion lancée par Herman Van Rompuy a tourné court.
On est loin de quoi que ce soit qui ressemblerait au New Deal du Président américain Roosevelt, durant la grande dépression, période où le budget fédéral des Etats-Unis a décollé, partant d’ordres de grandeur antérieurs similaires à ceux de l’UE actuelle, pour dépasser les 20 % de la richesse nationale. Une telle augmentation pourrait pourtant se faire sans gabegie, en réduisant parallèlement les budgets nationaux grâce notamment aux économies d’échelle.
Des recettes qui ne sont pas européennes
La seule chance de mettre fin à ces discussions budgétaires absurdes, où l’unanimité et l’existence de « contributions nationales » et de « rabais » aiguise les rivalités, aurait été de doter l’UE de ressources propres. Le traité le prévoit ; les Etats en parlent depuis des années ; Commission et Parlement l’ont proposé (par exemple avec la taxe sur les transactions financières). Les dirigeants le refusent.
Une fois de plus, l’occasion a été perdue de doter l’UE d’un financement moderne et pérenne. Et de cesser une mise en scène préjudiciable à l’image de l’Europe. Il est choquant que les chefs d’Etat et de gouvernement soient impliqués en personne, jour et nuit, dans de tels marchandages alors même que l’adoption du budget n’est qu’un acte ordinaire de la vie d’une collectivité. En réalité, tout l’enjeu de ces négociations nocturnes consiste à récupérer quelques carottes spécifiques pour rentrer dans sa capitale avec un panier garni visant à contenter chacun.
Quant à la durée de l’accord – conçu pour couvrir 7 ans – elle pose à la fois un problème de démocratie (la prochaine législature du Parlement européen n’aura donc rien à dire ?) et de bons sens (qui sait où nous en serons dans 7 ans ?). Comme a dit Guy Verhofstadt en plénière, même l’URSS bornait sa planification à 5 ans. Sans compter que le Premier ministre britannique David Cameron a obtenu satisfaction sur la réduction du budget au moment même où il envisage de revoir les relations entre son pays et l’UE à bref horizon.
Et maintenant ? Le PE aboie mais mordra-t-il ?
Le traité de Lisbonne donne, pour la première fois, aux députés européens, un droit d’approbation des perspectives financières. Les Présidents des 4 principaux groupes parlementaires du PE ont indiqué par un communiqué conjoint qu’ils rejetteraient cet accord. Un vote négatif permettrait de redonner la priorité à une perspective européenne, i.e. d’avoir un budget européen, au lieu d’agglutiner des intérêts dits nationaux (qui, du reste, sont parfois ceux de lobbies puissants de certains pays). En cas de rejet, ce sont les perspectives financières précédentes qui continueraient de s’appliquer, sur une base annuelle, le temps qu’un nouvel accord soit trouvé.
Mais le Parlement européen, arrivé au terme de la législature, peut aussi hésiter à user de son droit.
Reconduire les perspectives financières précédentes laisse entière l’objection consistant à trouver une meilleure réponse à la crise. Un vote négatif ne serait donc qu’une première étape, nécessaire mais insuffisante en soi.
A ce stade, les documents disponibles 2 permettent uniquement d’avoir une vision par rubrique du budget décidé par le Conseil européen. Les dirigeants mettent en avant la sauvegarde de certaines politiques (par exemple Erasmus ou l’Aide aux plus démunis) mais il faudra vérifier que le règlement du Conseil, appelé à recevoir formellement l’approbation du Parlement, soit conforme aux bonnes intentions. Une solution pourrait consister à accepter ce budget pour 2 ou 3 ans tout en négociant une possibilité de révision, des marges de flexibilité, voire des ressources propres. Le vote du PE devrait intervenir avant l’été.
*
Conclusion : une fois encore, le Parlement européen est placé par le Conseil européen devant un dilemme. Si, au nom du moyen terme et de la rigueur intellectuelle, les députés européens rejetaient le budget, ils seraient sans doute caricaturés comme irresponsables, surtout sur la base d’un traité mal conçu où les élus européens se prononcent finalement sur une somme de contributions nationales. S’ils l’acceptaient, ils privilégieraient une nouvelle fois ce qui, à court terme, semble raisonnable mais, vu la crise actuelle, peut aussi être considéré comme tout à fait déraisonnable. Pour ma part, je crois juste de dire non. Des procédures budgétaires aboutissant à des résultats aussi peu adaptés à notre temps, dans une telle opacité, en encourageant un nationalisme larvé, méritent assurément d’être revues. Et le manque de vision des dirigeants européens dénoncé.
1 Les crédits pour engagements et les crédits pour paiements diffèrent souvent car les paiements s’étalent dans le temps ; il y a donc une différence entre le plafond possible et la somme effectivement déboursée chaque année.
2 https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/135363.pdf
Liens utiles :
– Site de la Commission européenne dédié au cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020
